《中國農業補貼:制度設計與政策選擇》
2011-09-13 19:34

前言

本書是我主持完成的2010年國務院發展研究中心招標課題《中國工業化中期階段農業補貼制度與政策選擇》的研究成果。
20年前,我的博士論文就將農業補貼問題作為研究的重點,是時中國的人均GDP不足400美元。當時令我困惑的是,為什么發達國家普遍給予農業高?;?、高補貼,而大多數發展中國家則對農業實行歧視、征稅的政策?農業?;び刖梅⒄怪渚烤褂性躚墓叵??在經濟增長過程中,一個國家實現從剝奪農業向補貼農業的政策轉變的時機和條件是什么?如何順應經濟發展的客觀規律,及時調整政策傾向,支持補貼農業,避免經濟增長落入李嘉圖陷阱?

20年后的今天,中國工業化、城市化進入快速發展階段,中國人均GDP已超過4000美元。經濟發展的國際經驗表明,目前中國實行工業反哺農業、城市支持農村的條件已經成熟,總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段。不斷加大對農業的支持與?;?,早已成為學術界乃至整個社會的共識。

進入21世紀以來,中國根據工業化、城鎮化發展的新形勢,不斷探索支持農業、補貼農業的機制與政策。如2002年以來,國家啟動良種補貼政策,從大豆試點開始,目前已擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等農產品;建立糧食直接補貼制度,開啟了對農民直接補貼的先河,并且為農民提供農機購置補貼、農資綜合直接補貼。對水稻、小麥主產區實行最低收購價政策,對主產區的玉米、大豆、油菜籽等糧食品種實行臨時收儲政策。這些政策措施,對?;づ┟窶?、提高農民種糧積極性,保持糧食生產穩定發展,確保國家糧食安全,發揮了極其重要的作用,也為中國建立和完善農業支持?;ぬ逑禱哿四訓玫木?。

然而,與工業化、城鎮化快速推進對農業發展的戰略需求相比,目前中國農業的基礎仍然十分薄弱,需要補貼的領域和環節較多,補貼資金需求巨大。但現階段中國國力財力相對有限,政府財政還不能完全承擔農業所需補貼。因此,當前和今后相當長的時期內如何補貼、支持和?;づ┮??如何對農業補貼制度進行頂層設計,有效利用有限的農業補貼資源,最大程度發揮政策的綜合效能?應構建怎樣的補貼政策體系?對這些問題的探索和研究,是本課題立項的基本出發點,也是本書付印出版的意義所在。
因此,本書試圖在系統評估中國現行農業補貼政策實施效果的基礎上,深入研究現階段中國農業補貼政策選擇的關鍵問題,探索設計工業化中期階段中國農業補貼制度的基本框架,初步構建適合中國國情,指向明確、結構合理、受益直接、操作簡便的農業補貼政策體系。本書主要回答以下幾個問題。

第一,農業補貼的目標究竟是什么?一般而言,農業政策的主要目標包括糧食安全、農民收入、食品安全、環境?;ず團┮稻赫Φ饒諶?。綜合考慮中國基本國情和當前所處的發展階段,農業補貼政策的目標重點究竟是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給(即保供給),還是增加農民收入(即促增收),或者保供給促增收兼而有之?保供給,是中國現階段和今后相當長的時期內農業發展的主要任務;促增收,始終是中國三農工作的根本任務,兩者互為基礎、互為前提,這是否應該成為今后中國農業補貼制度設計的出發點和落腳點?在具體政策設計中,如何確定補貼政策工具的目標指向?
第二,應該如何補貼?是全面覆蓋,還是突出重點?是均等普惠,還是集中使用?在中國目前的發展階段,政府還不具備大規模補貼農業的能力。從國際經驗看,即使是發達國家,也沒有哪個國家能夠完全承受巨額補貼資金需求,除美國、歐盟、日本等對農業提供較多的補貼支持外,加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家,對農業只提供為數有限的補貼甚至不提供補貼,而采取其他方式對農業提供支持。

目前國內部分學者以及基層干部對現行農業補貼政策特別是種糧直接補貼、良種補貼等存有一些異議。有人認為,應把目前給予農民的補貼集中起來使用,為農村建設辦一些大事。也有人認為,補貼應該全面覆蓋到不同地區和不同農產品,不能只針對主產區和重點農產品。需要研究的是,在目前的發展階段,中國的農業補貼,是否應量力而行、循序漸進?是否應設計結構性補貼政策,先突出重點,經過相當長的時間后,再考慮轉向均等普惠、全面覆蓋?是否應著力增強補貼的針對性和有效性,提高政策實施效率?

第三,應該選擇怎樣的政策工具?發達國家經過多年的探索實踐,形成了各式各樣的補貼方法。現階段中國究竟應該選擇怎樣的補貼政策工具?學術界許多人提出中國應采取直接補貼措施,理由是價格支持措施被批評為扭曲市場、效率低下,而且被WTO國際規則所約束。但也有學者認為,中國近幾年對種糧農民直接補貼的政策實踐表明,直接補貼的生產效應具有邊際遞減特征,最終將失去刺激生產的作用,轉變為單純的收入支持政策。需要研究的是,若從中國的實際出發,在目前的發展階段,我們用直接補貼替代價格支持的條件和時機是否已經成熟?價格支持是否應該是今后相當長的時間內中國農業補貼政策的基礎性措施?

第四,政策如何操作?政策設計是否合理,最重要的檢驗標準是能否有效操作、執行,這直接決定著政策目標的實現。如有學者建議,為了克服目前補貼支持政策所出現的一些問題,中國應考慮建立差價補貼制度。國外經驗表明,差價補貼是從價格支持向直接補貼轉型的過渡性措施,既有價格支持的特征,也有直接補貼的性質。但政策操作的難點在于,政府部門必須掌握糧食主產區各農戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據,能夠準確甄別和確定各農戶的產量、種植面積等情況。而我國目前還不能有效掌握這些基礎數據,因此該政策雖受到決策層關注,但尚難以被提上議事日程。這意味著,政策設計必須從現階段基本國情出發,系統研究政策的適應性與可操作性,避免政策實施的走樣、漏損,防止出現逆向效應。

為了探究和回答這些問題,一年來,我們數度赴糧食主產區,深入鄉村、農戶和田間地頭進行實地調研,取得大量第一手實證數據。多次與有關部委、地方政府的領導以及科研院所的專家學者研究討論,最終形成本課題研究的主要思路和觀點。在此,我們向所有為課題調研提供幫助和支持的同仁們表示真誠的謝意。

特別需要感謝的是,本書的完成,直接得益于中央農村工作領導小組副組長、中央農辦主任陳錫文教授的悉心指導和大力支持。幾年前他就指示我們研究農業補貼的國際經驗,并對研究設計適合中國國情的農業補貼政策提出具體要求和指導意見,為我們的研究工作明確了重點、指明了方向。國務院發展研究中心韓俊副主任對課題研究工作給予了具體指導和支持,對研究報告初稿提出重要修改意見,對增強課題成果的針對性、有效性具有重要指導意義。國務院發展研究中心學術委員會的專家們,對課題的立項、結題以及研究報告修改,提供許多建設性的意見和建議,使課題得以如期完成并取得預期成果。在此,向他們表示衷心的感謝和崇高的敬意。

我們和經濟合作與發展組織(OECD)貿易及農業司在農業政策分析評估方面,已經有10多年的交流合作。這為我們借鑒農業補貼的國際經驗、建立具有國際比較基礎的農業補貼評價指標體系提供了有力的技術支持。在此向OECD有關專家致以誠摯的謝意,感謝他們的長期合作與慷慨支持。

本書也凝聚著課題組全體成員的心血。崔曉黎、朱滿德、張爽、吳樂、鄒文濤等課題組成員,不辭辛勞地參加實地調研,為課題研究收集了寶貴的第一手數據。需要特別感謝的是朱滿德博士,他不僅承??翁庾櫓?、調研數據處理與分析工作,而且還參與起草課題報告初稿,核校文字、圖表數據,對本書的出版作出無私的貢獻。

由于時間倉促,研究任務繁重,書中紕漏和不足之處在所難免,懇請讀者批評指正。 

程國強

20117月于北京

 

目錄
第一章  為什么要補貼農業
一、農業補貼的理論解釋
二、農業補貼與經濟發展
三、農業發展的政策需求

第二章  農業補貼的定義、分類與范疇
一、農業補貼的定義與分類
二、農業補貼范疇的界定

第三章  中國農業補貼的制度變遷與政策轉型
一、農業支持工業化階段
二、農業取予平衡政策階段
三、農業政策全面轉型階段
四、現階段主要農業補貼政策措施

第四章  中國農業補貼政策:支持水平與結構特征
一、評估方法與評價指標
二、政策分類與數據處理
三、支持水平與補貼效應
四、中國農業支持的結構特征

第五章  中國農業補貼政策的實證分析(一):價格支持的影響
一、分析的框架
二、樣本與數據
三、價格支持措施的作用機理與政策影響

第六章  中國農業補貼政策的實證分析(二):直接補貼的政策效果
一、農民收入補貼措施的影響分析
二、生產補貼措施的政策效果

第七章  農業補貼的國際經驗與啟示
一、發達國家農業補貼的主要措施與調整路徑
二、發達國家農業補貼的特點與經驗
三、對現階段中國農業補貼制度設計的啟示

第八章  中國農業補貼制度設計:目標取向與基本框架
一、農業補貼制度設計的目標取向
二、構建農業補貼政策框架的原則與重點
三、補貼政策工具及其選擇
四、農業補貼制度基本框架的構建

第九章  加強和完善農業補貼政策的建議
一、創新農業補貼政策
二、完善現行補貼政策措施

    縮略語對照
參考文獻

 

作者

程國強,農業經濟學博士,現任國務院發展研究中心研究員、學術委員會秘書長,國務院政府特殊津貼專家,榮獲國家杰出青年科學基金。兼任中國糧食經濟學會副會長、中國外國農業經濟研究會副會長,國家糧食局專家顧問、商務部中國政府WTO通報咨詢顧問、農業部軟科學委員會委員、國家質檢總局中國進出口動植物風險評估委員會委員,中國人民大學、對外經貿大學、華南理工大學、中南財經政法大學等大學兼職教授。1997-2001年曾任中國加入WTO代表團農業專家組組長。多次參加中央農村政策文件和中央1號文件起草。曾在《經濟研究》、《管理世界》等國內外期刊發表論文多篇??蒲諧曬窆銥萍冀蕉冉?、省部級科技進步二等獎、中國發展獎二等獎。主要從事健康經濟、農業與農村發展、糧食經濟、國際經濟、多邊與雙邊貿易談判、管理體制改革等理論與政策研究。            

作者:程國強 來源:2011年8月1日 
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