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應對美國貿易大棒:日本的經驗與教訓
2018-07-04 16:57

   上世紀70年代以來,與美國貿易爭端延續時間最長、交手次數最多的國家是日本。據日本朋友回憶,上世紀80年代,日本大街上的小朋友和老太太都知道“301調查”。筆者近期梳理了日美貿易爭端的全過程,并利用中日經濟知識交流會、雙邊聯合研究等渠道,先后同來自日本財務省、經產省、日本銀行、日中產學官交流機構、原通產省等部門的官員和研究人員(多為日美貿易爭端當時參與談判者或親歷者)開展了一系列座談,總結了日本應對過程中的經驗和教訓。盡管中美貿易爭端與日美貿易爭端并不完全相同,但對我國依然具有十分重要的借鑒意義,特別是其中的教訓更值得我們從中深刻吸取。

   日美貿易爭端的概況

   二戰后日本經濟經歷了十年左右的恢復期,并從20世紀50年代中期開始進入了長達三十余年的高速增長期。1955年,日本的國民生產總值(GNP)僅為美國的十五分之一;到了1960年代末,日本的GDP已經超過聯邦德國,成為僅次于美國的第二大經濟體。與此同時,日美雙邊貿易也開始快速增長,并且日本對美出口增速遠超自美進口增速,日美雙邊貿易迅速由日美逆差轉為日美順差,且貿易順差不斷擴大。為遏制日本的快速崛起以及來自日本的產業競爭,同時也為了打開日本的國內市場,美國從1960年代開始以各種理由不斷向日本挑起貿易爭端,一直持續到1990年代。

   就行業層面而言,在這三十多年時間里,日美之間共發生過6次大型貿易沖突(見上表),先后涉及到了紡織品行業(1957—1972年)、鋼鐵行業(1968—1978年)、家電行業(1970—1980年)、汽車行業(1979—1987年)、電信行業(1980—1985年)和半導體行業(1987—1991年)。在早期的時候,日本以“自愿限制出口”的形式先后在紡織品行業、鋼鐵行業和家電行業向美國作出了妥協。但是到了后期,“自愿限制出口”已經無法滿足美國的訴求,并且伴隨著美國貿易?;さ氖侄胃傭嘌?,日本不得不接受諸如自愿擴大進口、取消國內關稅(如汽車行業)、開放國內市?。ㄈ緄縲判幸擔?、對出口美國的產品進行價格管制(如半導體產品)等條件,日本汽車廠家甚至選擇直接赴美投資。

   除了行業層面的貿易沖突之外,美國還對日本挑起了數次宏觀層面的貿易沖突,試圖一勞永逸地解決日美貿易失衡問題,比較有代表性的事件有:1985年,在美國的主導和強制下,美、日、德、法、英等簽署了《廣場協議》,日元對美元匯率在短時間內大幅度升值;1989年,布什總統提議討論直接影響日美貿易失衡的結構性問題,并最終與日本簽訂了《日美結構性障礙協議》,要求日本開放部分國內市場,并直接強制日本修改國內經濟政策和方針,之后日本政府通過舉債的方式進行了大量的公共投資;1993年,宮澤喜一首相同克林頓總統舉行了會談,并發表了“關于日美新經濟伙伴關系框架的共同聲明”,幾乎接受了美國提出的所有要求。

   有什么經驗

   通過回顧日本應對日美貿易爭端的歷史,并結合幾位親歷者的口述回顧,以下幾個方面的經驗對我國應對當前的中美貿易爭端有很強的借鑒意義。

   第一,堅持通過對話和談判緩解并解決貿易爭端。對話能夠避免貿易爭端升級,談判是化解貿易爭端的根本之道。縱觀三十余年的歷史,無論美國提出的條件多么無理,也無論美國制造的壓力有多大,日本政府都堅持同美國的對話機制通暢,并且在對話中保持有禮有節,以不激怒對方為底線。值得一提的是,1994年2月,細川護熙首相與克林頓總統的會談破裂,日美雙方對話一度陷入了僵局。3月3日,美國政府就決定重啟“超級301條款”,要在18個月之后對進口的日本商品采取報復性關稅措施。4月底,羽田孜首相上任后很快又重啟了日美經貿對話。

   第二,多渠道充分掌握各方面信息為談判贏得議價能力。扎實的研究和信息搜集工作對日本開展圍繞具體產品和行業的事務性談判起到了很重要的支撐作用。在美國指責日本的紡織品出口傷害了美國的企業和就業時,日方利用多種渠道和多種力量在美國搜集有關美國本土企業受到日本出口產品影響的證據,以在談判中證偽美方的證據。

   第三,善于利用美國的規則、工具和力量與之進行談判。在日美貿易爭端時期,國際貿易的主導規則是關稅及貿易總協定(GATT)。由于美國的紡織品行業主要集中在美國南部,尼克松為了獲得美國南部的選票就對日本的紡織品出口進行發難,要求日本必須限制出口。根據GATT的精神,如果美國要求日本采取限制措施,就必須拿出其紡織品行業受害的證據。時任日本通商大臣的大平正方的策略是,如果美國能夠證明這一點,日本就會作出一些讓步給美國一個臺階下。同時,日本還派調查團到美國進行實地調查,尋找日本的紡織品出口對美國造成傷害的證據。不過當時美國紡織產業界并沒有積極向日本調查團證明他們受到了什么樣的傷害,最后日本只能得出美國紡織行業并沒有受到傷害的結論。

   第四,以貿易爭端為契機淘汰落后產能并實現產業升級??凸劾唇?,日美之間行業層面的貿易爭端聲勢浩大卻并沒有阻止日本相關產業的崛起。事后看,在貿易爭端中萎縮的行業恰恰是符合日本產業升級需要被放棄、被淘汰的行業,而那些具有核心競爭力的高端產業(如汽車行業和半導體行業)并沒有因美日貿易爭端而受到抑制。日美貿易爭端前后持續三十余年,同二戰后日本制造業的重生、崛起、鼎盛三個階段基本吻合。事實上,當美國就日本紡織品出口挑起貿易爭端時,恰恰是日本第一次產業升級之際,借助“自愿限制出口”的手段,日本實現了對紡織業“過剩產能”的淘汰;無獨有偶,當美國針對日本的鋼鐵產品發難時,又恰恰是日本第二次產業升級,日本再次借助“自愿限制出口”的手段,實現了對鋼鐵業“過剩產能”的淘汰。

   第五,借外部壓力推動國內改革和市場開放。除了美國的要求之外,日本政府自己也在推動一些改革,比如中曾根內閣時期日本政府開始以《前川報告書》為藍本重點推動結構改革。中曾根內閣就巧妙地借助來自美國的壓力,推動了國內的改革和市場的開放。1985年,在里根總統和中曾根首相峰會上,美日共同啟動了電信行業開放,最終消除了日本在電信行業的貿易壁壘,系統性地開放了日本的全國市場。1990年以后,日本根據“日美結構性障礙協議”改善了包括通關在內的與進口相關的各種程序,改善商業慣例,促進商品進口。同時,日本政府也更加強化反壟斷法的運用,在規制緩和、行政指導等方面改善政府行為,在民間企業的采購中強化市場機制的自由競爭作用,實施有效的特許審查制度等。

   有什么教訓

   不容忽視的是,在應對日美貿易爭端中,尤其是當美國從個別領域轉戰到結構性問題和宏觀層面之后,日本也出現了自亂陣腳的情形,犯了一些嚴重的失誤。事后看,這些政策失誤對日本經濟的傷害,遠大于日美貿易爭端本身對日本經濟的影響。

   第一,以經濟妥協換取政治資本導致日本在對美談判中長期處于不利地位。美國是一個善于利用政治借口搞經濟制裁的國家。1972年,為了使美國盡快向日本歸還琉球群島(沖繩)的施政權,時任日本首相佐藤榮作在“美日紡織品貿易協定”談判中向美國做了比較大的妥協,接受了數量巨大的“自愿限制出口”要求。后來為兌現這一承諾,日本政府甚至選擇出巨資購買紡織企業的生產設備并銷毀掉。將政治問題與經濟問題捆綁在一起,表面上看日本對美國在貿易談判上的妥協換回沖繩的早日回歸是一次劃算的交易,但是這種妥協實質上變相承認了美國對日本挑起貿易爭端的依據,為美國后來向日本接二連三挑起更多更大規模的貿易爭端、不斷提出新要求提供了合理性,將自身置于談判中的被動地位。無獨有偶,1993年,日美貿易談判接近破裂,而此時恰逢七國集團(G7)峰會在東京舉行。為避免談判破裂,時任日本首相宮澤喜一同克林頓總統臨時舉行了秘密會談,在沒有任何經濟大臣陪同的情況下,幾乎接受了美國提出的所有要求。

   第二,崛起過程中出現的狹隘的愛國主義情緒和輿論沒有得到很好的管控。上世紀七八十年代,日本經濟正值鼎盛時期,整個國家都處在一股崛起情懷中,一大批描述日本崛起的書籍問世,如傅高義撰寫的《日本第一》和石原慎太郎撰寫的《日本可以說不》。根據日本專家描述,當時美國是貿易和財政“雙赤字”,日本政府內部甚至有一種聲音,認為可以“教一教美國怎么做得更好”。這種不合時宜的驕傲情緒,對形勢誤判也有一定的助推作用。

   第三,政府內部職能部門各自為政弱化了日美談判中日方的議價能力。根據一些親歷者的回憶,當時日本政府內部各職能部門各自為政的現象比較普遍。在“日美結構性障礙協議”談判時,日本政府內部的這些問題被美方所利用。美國駐日本大使館工作人員對日本各職能部門逐一拜訪,先是對所拜訪部門的工作表示極大的認可,然后請所拜訪部門對其他部門的工作進行評價。受部門利益驅使,加之各部門之間缺乏橫向聯絡機制,相互之間信息不暢,每個部門都向美方提供了一長串其他部門的問題。最后美方列出了一份很詳細的有關日本政府各部門的問題清單,導致日本政府在談判中非常被動。

   第四,內外協調不力導致一連串政策失誤并最終釀成經濟?;?。“廣場協議”后,日元升值導致貿易順差減少,經濟增速和通脹水平雙雙下行,為應對“日元升值蕭條”,日本銀行開始不斷放松銀根??硭傻幕醣藝呤溝霉詮W式鵓繚?,為股票市場和房地產市場提供大量的流動性,進而推動了投機熱潮的高漲,最終釀成了1991年平成泡沫的破裂。與此同時,《日美結構性障礙協議》簽署以后,日本政府開始通過舉債的方式進行大量公共投資。這些低效率的公共投資擠占了大量的資源,極大地傷害了宏觀經濟運行的效率;而快速上升的公共債務加重了日本政府的財政負擔,加上伴隨經濟增速放緩的稅收收入下降,日本的財政可持續性受到了極大傷害。直到今天,日本的政府債務水平都遠高于其他發達國家的平均水平。

作者:國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長、研究員 陳昌盛 國務院發展研究中心宏觀經濟研究部助理研究員 楊光普 來源:《中國經濟時報》2018年07月04日 
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