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以“量能分治”思路進一步健全糧食調控政策體系
2018-10-30 00:00

  新形勢下,可按照“量能分治,優化儲備,內外統籌,綜合平衡”的思路,進一步完善糧食調控政策體系,真正做到該放的徹底放開、該管的真正管起來,切實提高市場經濟和開放條件下的糧食調控能力。

   隨著收儲制度等改革的實施,我國糧食市場化程度進一步加深,糧食供求和價格波動更加頻繁,國際國內市場的雙向影響日益增強,對于改進糧食調控提出了更高的要求。新形勢下,可按照“量能分治,優化儲備,內外統籌,綜合平衡”的思路,進一步完善糧食調控政策體系,真正做到該放的徹底放開、該管的真正管起來,切實提高市場經濟和開放條件下的糧食調控能力。

   2014年來糧食調控政策的局部調整

   糧食低需求彈性的經濟屬性和基本生活品的社會屬性,決定了政府必須實施宏觀調控,保障國內糧食市場的基本穩定。改革開放以后,我國糧食市場化程度不斷加深,政府的調控政策也逐步完善,在2004年以后逐步形成了以增產為主要目標,以托市收儲為主要政策工具,以預期管理、需求管理和儲備投放為補充的糧食調控政策體系。2014年以來,國家又根據糧食供求關系出現的新變化、糧食產業出現的新問題,對前期實施的糧食調控政策進行逐步調整。

   (一)逐步取消對大豆和玉米的臨時收儲政策。

   2014年國家啟動了東北地區大豆目標價格補貼政策試點。2016年按照“市場定價,價補分離,保障農民利益”的原則,在東北地區啟動玉米收儲制度改革,將玉米臨時收儲政策調整為市場化收購加生產者補貼的新機制。2017年,取消大豆目標價格補貼政策,也實行市場化收購加生產者補貼機制。

   (二)下調稻谷、小麥最低收購價,增強價格彈性。2017年國家下調稻谷最低收購價;2018年進一步下調稻谷最低收購價并對主產省份給予適當補貼,同時對小麥最低收購價也進行了下調。

   (三)以玉米為重點實施糧食“去庫存”政策。

   2016年以后,國家通過定向銷售、劃轉輪換一次性儲備等方式,加快糧食去庫存。

   (四)鼓勵糧食深加工行業發展。國家陸續取消了過去對玉米深加工行業的限制,一些省份還對玉米深加工企業進行補貼,擴大市場需求。

   這些政策調整,開始將糧食定價權還給市場,價格信號對市場供求的調節作用重新得以發揮,越來越多的農民根據價格信號和市場需求調整種植品種。臨時收儲制度的取消,使得玉米價格回落到市場均衡水平,玉米及其替代品進口大幅下降,庫存也較快下降。整個糧食市場供求關系出現改善,“高產量,高進口,高庫存”的困境開始緩解,市場化改革取得較好的成效。

   現行糧食調控政策面臨的挑戰和問題

   總體來看,2014年以來的改革還只是局部性的探索,對中長期糧食調控政策體系缺乏整體設計,一些深層次的問題沒有解決,在實踐中又產生了一些新的問題。

   (一)不能適應“糧食產能安全”新思路的要求

   2013年后,國家根據糧食供求關系出現的新變化,提出了“谷物基本自給,口糧絕對安全”的糧食安全新目標,確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新方針,實施“藏糧于地,藏糧于技”的糧食安全新思路,保障糧食安全的重點從產量安全轉向產能安全。

   從產量安全到產能安全,雖只有一字之差,卻對糧食調控工作提出了更高的要求。第一,穩定和提升糧食產能是政府的首要目標。糧食產量多一點少一點是技術問題,糧食產能安全則是戰略問題。必須完善糧食產能?;さ募だ?,確保糧食產能安全。第二,在既定的產能目標下,糧食供求關系將主要由市場來決定,國內外糧食價差、國內糧食儲備政策、政府的農業支持政策將對農戶生產預期、市場收儲行為產生重大影響,市場預期管理非常重要。但目前我國還沒有建立起糧食產能?;ぜだ?,預期管理等產量調控手段缺乏,不能適應新形勢的需要。

   (二)對中長期調控政策體系缺乏整體設計

   目前的改革基本是問題導向,哪個品種、哪個環節出了問題就解決什么問題,缺乏整體設計和長遠考慮。一是對當前糧食階段性供大于求考慮較多,對中長期糧食產需缺口考慮不夠,特別是為了玉米去庫存,在短期內大力發展燃料乙醇,但從長期看國內玉米產需缺口還將擴大,這一模式并不適合我國國情。二是對不同品種的政策改革缺乏系統考慮,一些地區出于結構調整的目的,使大豆生產者補貼標準高于玉米,并實施“米改豆試點補貼”,在取得短期成效的同時也產生新的結構失衡,不符合市場規律;取消大豆玉米等旱地作物的托市收儲政策而保留水稻的收儲政策,也導致一些地方盲目推動“旱改水”。

   (三)對國內外市場一體化的新格局考慮不夠

   技術進步使得不同糧食品種之間原來封閉的能量環被打開,大麥、高粱、木薯等農產品與玉米之間的替代效應日益增強。我國雖然對玉米實施進口關稅配額管理制度,但對這些替代品沒有貿易?;ご朧?,只要有一定的價差,國內企業就會大量進口沒有配額管理的替代品以降低生產成本。這種情況今后將會成為常態,這就要求糧食調控必須要有全球視野,注重國內生產和國外進口的協調。但我國尚沒有建立起真正的全球糧食市場監測分析體系,對國際市場缺乏有效影響手段,國內調控政策的設計對國際市場考慮不夠,調控效果往往受國際市場的沖擊而大大削弱。

   (四)實施糧食調控的基礎工作薄弱

   是否進行糧食調控、糧食調控的決策是否科學,要取決于對糧食市場形勢的正確判斷,這又是以獲得充分、準確的信息為前提的。但我國糧食信息監測、分析、預警體系還很不健全,不同品種、不同環節的供求和價格信息分散在不同部門,沒有形成完整的信息鏈;國家糧食平衡表制度一直沒有建立起來,糧食生產、需求、庫存等信息不充分不透明;糧食市場監測預警機制不完善,不能為國家調控提供前瞻性的決策支持。這些問題不僅影響市場預期,也往往影響到糧食調控政策效果。

   健全糧食調控政策體系的思路和建議

   新形勢下,要以提高市場經濟和開放條件下的糧食調控能力為核心,統籌處理好產量調控、合理儲備、適度進口的關系,建立目標明確、邊界清晰、操作簡便的糧食調控政策體系。

   (一)總體思路

   總的思路是:量能分治,優化儲備,內外統籌,綜合平衡。即:對產量和產能按照不同的原則治理,產能主要由政府定,通過耕地?;?、高標準基本農田建設,確保糧食產能安全;產量主要由市場定,可高可低、可增可減,政府實行宏觀指導性調控,保障糧食產量在合理區間波動。改革糧食儲備體系,建立以調節儲備為主要工具的市場調節機制,通過對儲備糧的收購和投放來影響糧食供求。統籌國際國內兩個市場,合理掌控糧食進出口的數量和節奏,實現糧食生產、儲備、進出口數量合理均衡,總體上實現供需動態平衡。

   (二)政策框架

   新時期糧食調控政策框架包括供給側調控政策、流通領域調控政策、需求側調控政策三大部分。

   供給側調控政策包括產能穩定機制、產量調控機制和進口調控機制。重點是建立健全產量調控機制,可用的政策工具包括建立國家產量調控指導目標制度、編制和定期發布國家糧食供求平衡表、建立正常的輪作休耕制度等。同時,創設對口糧的產量調控政策工具。

   流通領域調控政策包括戰略儲備輪庫和動用機制、調節儲備收儲和出庫機制、監測預警機制和應急管理機制。重點是建立糧食調節儲備制度,將其作為調控短期和局部性市場波動的核心政策工具。

   需求側調控政策包括加工行業管理機制和出口調控機制。重點是建立中性的需求管理政策,減少行政性管制。

   (三)政策建議

   一是健全產能?;ふ吆圖だ貧?。在我國糧食需求峰值到來之前,要長期保持糧食產能穩定并有序提升,因此糧食產能安全戰略要長期堅持。一方面,要落實藏糧于地政策,嚴格?;じ?,建設糧食生產功能區,開展高標準農田建設和耕地質量提升行動,保證耕地面積不減少,質量有提高。另一方面,要落實好藏糧于技政策,持續推進農業技術進步,特別是種業創新,不斷提升糧食生產效率。同時,必須建立產能?;ぜだ貧???梢醞ü鴆秸仙卟固?,制定與糧食產能?;す夜車牟固貧?,以調動各類農業生產主體?;ち甘巢?。第一步,可合并大豆生產者補貼和玉米生產者補貼,統一為旱地生產補貼。第二步,結合稻谷、小麥最低收購價制度改革,建立口糧生產補貼制度,并實現標準統一。第三步,將旱地生產補貼與口糧生產補貼再合并,統一為糧食產能補貼,并拓展到所有糧食品種,這樣既能避免分品種施策的弊端,也有利于生產者實施輪作。糧食產能補貼與糧食產能?;ば形夜?,只在“兩區”內實施,生產者耕地只要是用于糧食生產、輪作、暫時性休耕的都可以享受補貼,非糧化的耕地則不能享受。補貼對象為“兩區”糧食實際生產者,兼具穩定產能和保障收入的功能。由于目前的生產者補貼實際上已成為普惠制收入補貼,也為這一政策改革奠定了基礎。

   二是建立健全國家糧食產量調控機制。主要通過預期管理,對糧食生產進行指導性調控??煽悸墻⒐伊甘巢康骺刂傅寄勘曛貧?,綜合考慮國內庫存、國內生產條件、國際市場情況,分析提出年度和中期(未來3年)國家年度產量調控目標(區間值),引導市場預期,變純粹被動應急為相對主動調控。同時,由國家糧食主管部門牽頭,滾動編制年度和季度國家糧食平衡表,及時公布國內糧食生產、庫存、進出口、需求等數據,穩定市場預期。完善耕地輪作休耕制度,將其作為調控國家糧食生產的重要政策工具,通過年度輪作休耕面積的變化來影響糧食產能利用率,使糧食產量在合理區間波動。產量調控政策具有相機抉擇性質,需要根據具體情況決定如何實施,如在國家糧食供求關系較為寬松、國際糧食價格較低時,可增加輪作休耕耕地面積,反之則減少。

   三是創設新的口糧產量調控政策工具。按照“價補分離”的原則對稻谷小麥托市收儲政策進行根本性改革,實施“生產者補貼+成本價托市收購”制度。一方面,按照“價補分離”思路,取消最低收購價制度,對“兩區”內農民種植水稻和小麥發放生產者補貼(未來過渡到糧食產能補貼),以保證農民的基本收益,也能穩定產能。另一方面,鑒于口糧的重要性,建立“按成本價臨時性托市收購”制度,作為政府調控口糧產量的底線手段。在口糧產量可能出現較大滑坡時,啟動臨時性托市收購政策,產量回升時取消。

   四是改革糧食儲備管理機制。在糧食購銷高度分散化、市場化的背景下,糧食儲備將是政府調控市場的主要方式。為解決政府儲備的穩定性和市場調控的隨機性之間的矛盾,可考慮將現行的政府儲備劃分為戰略儲備和調節儲備。戰略儲備由目前的中央儲備構成,規模、功能、管理體制不變。調節儲備可在目前地方儲備(包括應急儲備)的基礎上建立,是政府應對局部性、短時間市場波動的主要政策工具。對調節儲備可建立“中央統籌,地方管理,區域聯動”的運行機制,中央對儲備規模、標準、收儲和動用程序、經費獎補方式等作出統一規定,具體收儲和動用由地方政府負責。利用國家糧食競價銷售平臺,建立相鄰地區之間的調控聯動機制。具體可先行試點,取得經驗后再推開。對調節儲備規模,應結合糧食生產、貿易等情況實行動態管理,并和戰略儲備、企業商業儲備規模保持合理比例。在常規年份,總體儲備規模(戰略儲備、調節儲備和商業儲備)可設定為一個生產周期(半年左右)的全國年消費量。

   五是完善進出口調控政策。對于國內產需缺口較大的農產品,要建立穩定進口的調節機制,包括定期發布國內生產、進口、庫存、消費等信息,有效引導國際市場預期;按照“透明和可預測”的原則,進一步完善進口關稅配額管理制度。也要健全產業損害預警系統、快速反應機制和貿易救濟機制,能有效應對貿易摩擦。同時,加快建設全面、連續、及時的全球糧食市場信息監測與預警體系,跟蹤分析和評估主要國家農業政策、主要貨幣匯率走勢、氣候變化、國際游資動向等對國際糧食價格的影響,分析全球主要糧食品種價格走勢,為國家糧食調控提供決策支撐。

   六是實施中性的需求管理政策。逐步清理取消對糧食深加工行業的各項補貼、市場準入限制等政策,主要運用環境監管、安全監管等社會性管制措施進行管理,控制高能耗、高污染、不安全的糧食深加工行業發展。對于工業酒精、燃料乙醇等非食物生產行業,不鼓勵,不限制,但必須讓環境成本和安全成本內化(即價格充分反映了環境、安全等綜合成本),由市場決定行業發展。

作者:國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員 金三林 來源:《中國經濟時報》2018年10月30日 
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