以高質量創新促進高質量發展
2019-09-20 00:00

下一階段的關鍵任務是在新形勢下如何改善龐大的創新系統,為創新發展提供制度支撐。其中關鍵是要處理好政府與市場、數量與質量、推動前沿技術發展與成熟技術推廣、培育新興產業與傳統產業升級、企業技術創新與提升管理能力等關系。

黨的十九大報告提出,中國特色社會主義新時代,社會主要矛盾變化,經濟發展從高增長轉向高質量發展階段。新時期,經濟發展方式要從要素驅動轉向創新驅動,創新是重要的新動能,成為第一動力。本專題側重于創新體系中與創新供給相關的政策和制度研究,在客觀系統分析中國創新現狀、存在的問題和面臨挑戰的基礎上,有針對性地借鑒國際經驗,提出了有關完善創新體系和政策的建議。

中國創新發展進入新階段

改革開放以來,特別是十八大提出實施創新驅動發展戰略以來,中國的國家創新體系建設取得了重大進展,為生產率主導的增長提供技術和創新。目前,中國的創新發展正處于從數量積累向質量升級的關鍵時期,機遇與挑戰并存。

(一)中國的創新能力建設進入新的階段

經過多年的積累,中國的創新能力從全面跟蹤進入跟跑、并跑和領跑并存的階段。

1.科技投入和產出數量居世界前列。中國研發經費(R·D)支出總量居世界第二,約占世界的20%;研發人員總數居世界第一;2018年研究開發支出占GDP的比重達到2.18%,居發展中國家首位,超過部分高收入國家的水平,高于OECD國家平均水平。國際科技論文總量和被引用量居世界第二,自2011年起的專利申請量持續居世界第一。

2.新技術、新業態、新產業快速發展。新材料、新能源、機器人等新興產業快速發展,在線醫療、在線教育、移動支付等新業態保持高速增長,為中國經濟轉型升級提供了新活力。中國的信息經濟總體規模僅低于美國,而且趕超勢頭強勁,一些大型互聯網企業居世界同領域的前列。優化商事制度改革,搭建創新創業服務平臺,改善營商環境,促進創新創業活動。2018年全國平均每天新登記1.8萬戶,快速增長的獨角獸企業數量快速增加,居世界第二位。高技術制造業、戰略性新興產業的增長快于工業平均增長。

3.創新要素向企業集聚,創新型企業數量不斷增加。目前,企業的研究開發支出占全社會的比例超過75%,企業科研人員數量占比超過70%,國內發明專利申請和授權中,企業占比超過60%,涌現出華為等一批創新型企業。中國創新型企業在國際上的地位快速提升,數量不斷增加。但總體看,企業創新還不夠普遍,規模以上工業企業R·D支出占主營業務收入接近1%,與發達國家相比存在很大差距。

(二)創新政策體系不斷完善,逐步構建更廣泛的創新政策框架

2006年制定國家中長期科技規劃,提出建設創新型國家的目標,制定了一系列創新政策。特別是黨的十八大提出創新驅動發展戰略,既明確了創新驅動發展戰略的目標、原則、戰略部署和任務,又提出堅持科技體制機制改革和經濟社會領域改革同步發力。

1.創新政策內容更加豐富。中國的創新政策已經從以科技政策為主轉向覆蓋創新鏈各環節的綜合政策體系,政策工具從財政資助和稅收優惠為主轉向更加普惠、更加注重體制機制改革和調動社會積極性。2015年出臺《深化體制機制改革,加快推進創新驅動發展戰略的若干意見》,對創新驅動發展戰略做出頂層設計,從八個方面和30個領域,制定了一系列促進創新的制度安排。

2.建設各具特色的區域創新體系,因地制宜營造有利于創新的制度和政策環境。區域創新體系是國家創新體系的重要部分。中國的區域創新政策的重點從優惠政策為主轉為向體制機制改革要動力;區域創新環境的建設,從建設高新區、創新型城市,到建設區域創新中心、打造具有全球影響力的科技創新中心。通過優化區域創新要素布局,打造區域經濟增長極。目前,正在逐步形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區等創新中心。

3.加強法治,不斷完善創新治理體系。多年來,中國的知識產權法律法規不斷完善,在采用國際標準方面取得了明顯進展;加強執法并增強了執法的獨立性。修改促進科技成果轉化法,促進科研成果的產業化應用。下放公立大學科研院所、政府資助形成的科技成果的使用權、處置權和收益分配權等進行了規定;科技成果轉化收益分配向研究團隊和發明人傾斜;培育專業技術轉移機構,加強對專業服務的投入,等等。出臺《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》,將近百個科技計劃和專項合并為5大類;實行專業機構管理科技計劃的試點;相繼出臺人才和科研經費管理的政策。

(三)新形勢下創新政策面臨的主要問題

總體來看,中國的創新正處于轉型階段,原有模式不能完全適應新形勢的要求。從創新能力看,主要問題一是科技支出結構有待優化?;⊙芯客度牘?,遠低于發達的創新型國家。二是科技產出質量仍需進一步提升。論文引用率、專利質量等指標與數量與領先國家相比仍有差距,成果轉化效率還有較大改善空間。三是原始創新能力不足,核心關鍵技術受制于人。產業配套能力比較齊全,但是基礎工業配套能力不強。供應鏈的一些關鍵環節仍然脆弱,對外的依賴性較強。四是企業創新不普遍,管理能力不強,技術擴散較慢,數字技術普及應用率低于經合組織的同行。

制度和政策方面的主要問題是,政出多門、政策不協調、落實不到位的問題仍比較突出;知識產權?;っ饗愿納?,但仍需加強;質量標準體系不健全和執法不到位、政府采購支持創新的力度較小、創新成本高等問題,影響了企業的創新動力;大學和科研機構的治理結構與功能的匹配仍需改進,產學研的職能定位時有錯位。

完善改進制度和政策,提高創新質量和效率,有效支撐高質量發展

研究報告認為,當前,中國經濟發展正處于轉型升級的關鍵時期,政府和社會各界對實施創新驅動發展戰略已形成共識。經過多年的發展和積累,中國創新能力明顯增強。面對高質量發展要求和新一輪技術變革,迫切需要提升創新的質量和效率,有效發揮創新對經濟轉型升級的引領作用。因此,我們下一階段的關鍵任務是在新形勢下如何改善龐大的創新系統,為創新發展提供制度支撐。其中關鍵是要處理好政府與市場、數量與質量、推動前沿技術發展與成熟技術推廣、培育新興產業與傳統產業升級、企業技術創新與提升管理能力等關系。

課題組圍繞創新體系的制度和政策環境建設提出以下主要建議。

(一)加強政策協調,優化政府支持方式

健全政策協調機制。充分發揮國家科教領導小組的統籌協調作用,下設科技計劃管理、體制改革和創新政策等部際聯席會議,提高政策協調性。加強政策效果評估,加大政策落實力度。

政府科技計劃實行“自上而下”和“自下而上”有機結合,根據技術發展階段分類管理。對國家戰略目標導向和追趕類科研項目實行自上而下的科技計劃管理;對前沿技術和探索類科研計劃采取自下而上的方式,更多發揮社會力量和市場選擇作用,減少決策失誤。

對人工智能、機器人、計算生物學、可再生能源、量子計算等新興技術提前布局,對傳統產業的核心元器件、關鍵裝備和基礎工藝重點支持。做好戰略研究,支持關鍵共性技術研發。完善相關法律法規,規范倫理道德界限,加速商業化應用。

(二)提高科技成果供給質量,促進科技成果轉化,增強原始創新能力

增加基礎研究投入,提高科技成果供給質量。統籌基礎研究和應用研究的需要,加大科學研究支出比重;完善科學研究的評價考核體系,注重質量和長期效果。加強各類科技計劃的銜接,促進基礎研究成果進一步開發和利用。鼓勵企業承擔和參與需求導向的基礎研究計劃,提高基礎研究的國際合作水平。

培育專業技術轉移機構,促進科研成果和市場的對接。培養和引進綜合性人才,加強高校和科研院所的專業化技術轉移隊伍建設;改進成果轉化評價指標體系,突出價值導向。

合理分配成果轉移轉化收入,調動發明人、投資方和科研依托單位等各方參與成果轉化的積極性,為多種轉移轉化方式提供政策保障。探索公立和民營部門共同合作的方式,發揮資本市場作用,促進科研機構和政府資助的科研成果轉化和轉移。

(三)構建鼓勵創新的包容性市場監管體制,促進新興產業發展和新技術推廣應用

堅持鼓勵創新和包容審慎的原則,采取既具彈性又規范的市場準入監管。既要破除影響新技術、新產品、新業態發展的制度障礙,又要對潛在風險做到早發現、早化解,促進行業規范健康發展。

盡快完善鼓勵創新的政府采購政策。加大政府對創新產品和服務的采購力度,發揮政府采購培育早期市場的作用。

加強技術推廣體系建設,促進新技術的應用和擴散。重點圍繞需求規模大的新興產業發展,從配套基礎設施、專業服務機構、企業技術改造和技能人才培養等方面入手,建立技術推廣網絡,提高新技術的采用率。鼓勵產學研用相結合,發揮龍頭企業帶動上下游技術升級的作用,提升全產業鏈的創新能力。

(四)優化資源配置和制度環境,提升企業創新動力和能力

深化供給側結構性改革,營造公平競爭的市場環境,發揮市場配置創新要素的作用??鷗嘈姓月⒍閑幸檔淖既?,給創新創業提供更大的市場空間。消除對不同規模、不同所有制企業的歧視性政策,公平對待各類有創新積極性的企業。

有效發揮標準體系的作用,倒逼傳統產業改造升級。擴大標準體系覆蓋范圍,構建從研發、推廣到產品檢驗檢測、監督執法的全鏈條標準化體系,提高標準的適用性和有效性。建立以標準為重要依據的市場準入、退出及激勵機制,統一執法標準、加大違規處罰力度。

有效?;ぶ恫?,促進知識產權高效運用。加強新領域的知識產權立法,進一步完善知識產權法院體制,防止地方?;?,加大對侵權假冒的處罰力度。提高知識產權授權審查標準,加強專利審查能力建設,規范專利代理行業,提高服務水平和能力。加強知識產權公共信息平臺建設,積極參與知識產權國際規則制定。

提高企業管理能力,提升創新效率。制定多層次的人才政策,有針對性地激勵各類人才的創新積極性,尤其要注意提倡企業家精神。發揮行業協會的作用,完善和推廣企業管理標準,加強企業管理培訓。支持職業技能教育和培訓,健全職業資格認定制度,實行技能與待遇掛鉤的薪酬制度。

堅持開放創新,有效利用全球創新要素,加強新技術領域的全球合作。進一步放松外籍高端創新人才辦理簽證和綠卡的門檻,放松對國內企業使用境外風險投資以及境外人員在國內開展科技成果轉化等創新創業活動的限制。支持本土企業按照國際規則并購、合資、參股國外創新型企業,建立海外研發機構。在應對人類共同面臨的問題,如氣候變化和環境?;?、健康和老齡化、能源安全和食品安全、消除貧困等領域,加強國際技術合作。

(五)推進數字化技術驅動的創新

數字技術正在推動全球創新。中國是世界上最大的互聯網市場,數字經濟規模已居世界前列。數字技術正在成為中國創新能力的重要基礎,也是中國經濟未來增長的關鍵驅動力。要加強數字基礎設施建設,加快構建數字政策法律框架,實現數字?;び朐擻?、創新的平衡。優先鼓勵數字技術在智慧城市、智慧醫療、智慧教育、智慧農業、智慧交通等領域的應用,惠及大眾。

(本文由國務院發展研究中心創新發展研究部呂薇、馬名杰、田杰棠、戴建軍、熊鴻儒和世行集團的丹尼斯·梅德韋杰夫、馬爾欽·皮亞科夫斯基聯合撰寫。中國科學技術發展戰略研究院和世界銀行的部分專家也為報告的撰寫提供了支持。)

作者:國務院發展研究中心-世行課題組 來源:《中國經濟時報》2019年09月20日 
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